Odmowa pozwolenia na budowę na działce rolnej, czy przepisy o ochronie gruntów rolnych są zbyt restrykcyjne?

Warunki zabudowy dla działki rolnej

Wydanie warunków zabudowy dla działki rolnej jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia odpowiednich wymogów.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt. 1–5. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, gdy decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Decyzję wydaje się po uzgodnieniu m. in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organem właściwym w sprawach gruntów rolnych i leśnych jest starosta (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Starosta przed uzgodnieniem projektu decyzji bada, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem nie narusza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem uzgodnienia jest ochrona rolnego charakteru gruntów, czemu ma służyć ustalenie, iż planowana inwestycja będzie służyć rolnemu wykorzystaniu terenu i da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Starosta uznał, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem, narusza ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie posiada znamion budowy zagrodowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego.

Tymczasem ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze ustawa rozumie ustalenie innego niż rolniczy sposobu ich użytkowania (art. 4 pkt. 6) i stanowi, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty przeznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki (art. 6 ust. 1). Co do zasady przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody właściwego organu i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). W dacie wydania zaskarżonego postanowienia, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiła, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jeżeli zatem zwarty obszar gruntu rolnego projektowany do zmiany przeznaczenia, nie przekracza 0,5 ha, zgoda nie jest wymagana. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozumienia zwrotu „zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia”. W ocenie SKO obszarem tym jest działka geodezyjna której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie podziela tej oceny. Kryterium obszarowe o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się nie tylko do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego dana działka wchodzi.

Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I–III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I–III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Uznanie, że kryteria obszarowe o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczą tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwia on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, wbrew regulacjom art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ubieganie się o budowę przez inwestora

Inwestor – ubiegając się o pozwolenie na budowę – będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania tymi samymi nieruchomościami, które wykazał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli wiec okaże się, że inwestor nie może wykazać się prawem do tych nieruchomości, które wykazał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie uzyska on pozwolenia na budowę. Wnioskodawca o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 Upzp, nie musi być rolnikiem. Bycie rolnikiem nie stanowi żadnej przesłanki udzielenia albo odmowy udzielenia wnioskowanej decyzji. Z punktu widzenia przepisu art. 61 ust. 4 Upzp nie ma żadnego znaczenia, kim jest i jaki status społeczny posiada wnioskodawca o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego w tym przepisie. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 4 Upzp nie jest, albowiem nie może być — w świetle konstytucyjnych zasad: równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, wyrażonych w art. 32 ust. l Konstytucji RP oraz konstytucyjnego zakazu dyskryminacji kogokolwiek z jakiejkolwiek przyczyny, wyrażonego w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP — interpretowana jako ustanowiona dla jednej tylko grupy społecznej, z której dobrodziejstwa nie może skorzystać każdy, lecz jedynie ci, którzy przynależą do tej grupy społecznej. W świetle powołanych wyżej przepisów rangi ustrojowej jako oczywiste oraz za pewnik traktować należy tezę, zgodnie z którą żadne przepisy nie są ustanawiane w Rzeczypospolitej Polskiej dla faworyzowania, ani dla dyskryminowania kogokolwiek. Tak więc również przepis art. 61 ust. 4 Upzp nie może być rozumiany jako ustanowiony jedynie dla rolników. Jest on ustanowiony bowiem dla każdego, kto już jest, albo w przyszłości chciałby zostać rolnikiem. Jeśli chce stworzyć gospodarstwo rolne o powierzchni większej, niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie, może skorzystać uprzywilejowania, polegającego na wyłączeniu stosowania wobec wnioskowanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy, zasady dobrego sąsiedztwa.

Budowa na działce rolnej

Przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji warunkach zabudowy jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 Upzp, nie musi więc dotyczyć gospodarstwa już istniejącego, lecz może dotyczyć także gospodarstwa, które dopiero w przyszłości miałoby powstać. Na tej podstawie za całkowicie pozbawione podstaw prawnych należy uznać nie tylko żądanie wykazania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości, czy zaświadczeniami potwierdzającymi status wnioskodawcy jako rolnika, ale także żądanie jakichkolwiek zaświadczeń związanych z prowadzeniem działalności wytwórczej w dziedzinie rolnictwa i w gospodarstwie rolnym, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 Upzp. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej nie jest też uzależnione od tego , czy ktoś ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe czy też nie. W myśl art. 61 ust. 4 ustawy przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Niestety nie da się tego obejść. Budowa na działce rolnej musi być związana z gospodarstwem rolnym. Gospodarstwo może być dzierżawione, nie musi mieć go Pani na własność.